🏗️ 분당·일산 재건축, 나랑 무슨 상관일까?

전월세난과 건축쓰레기의 쓰나미

2023. 2. 21.

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1기 신도시의 나비효과

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경향신문 뉴스레터

2022.02.22 수요일

독자님은 어디에 사시나요? 혹시 분당이나 일산에 사시는 분이 계실지 궁금하네요. 오늘은 1기 신도시 재건축에 관한 이야기를 준비했어요.

독자님이 계신 곳이 1기 신도시(분당·일산·평촌·산본·중동)가 아니거나, 그 지역과 그닥 가깝지도 않다면 이 주제에 관심이 없으셨을 수도 있어요. 아니면, 집값이 떨어졌거나 정체되다보니 이런 뉴스에 대한 관심이 이전보다 훨씬 덜하실 수도 있고요.

하지만 오늘은 이것이 1기 신도시만의 문제가 아니라 적어도 수도권, 어쩌면 전국적인 문제가 될 수도 있다는 점을 이야기하려고 해요. 아마 10여년 전의 기억이 있는 분께는 이 단어가 딱 떠오를지도 모르겠어요. ― 뉴타운.

오늘 이야기는 류인하 기자와 함께 준비했어요. 류 기자는 1년 넘게 부동산 이슈가 된 지역을 '임장(살 집을 찾으려고 발품을 파는 행위)'하듯 샅샅이 훑고 있어요. 요즘은 1기 신도시 문제가 내년 국회의원 선거에 미칠 영향을 궁금해 하고 있습니다. 오늘 점선면으로 그 이유를 함께 알아봐요.

공약 지킨다는데 왜 시끄럽지?

‘1기 신도시 특별법’은 윤석열 대통령이 2022년 대선 때 내걸었던 공약이에요.
대통령뿐만이 아니에요. 1기 신도시가 있는 성남, 고양, 군포, 안양, 부천의 시장들이 모두 2022년 지방선거에서 특별법 제정 혹은 신도시 재건축을 약속하고 당선됐습니다.
마침내 국토교통부가 지난 2월7일 특별법안을 발표했어요.
특별법안에는 1기 신도시 아파트를 재건축할 때 용적률*을 500%까지 높일 수 있고, 안전진단을 건너뛸 수 있는 조건이 담겼어요. 안전진단은 원래 재건축에 필수적인 과정인데, 1기 신도시 아파트는 주민들이 지하철 같은 인프라 구축 비용을 분담하면 안전진단을 안 받아도 된다는 거예요.
재건축을 화끈하게 밀어주는 것으로 보이는데, 1기 신도시 지역의 시장들은 되레 이 특별법안을 비판했습니다.
1기 신도시 재건축, 대체 어떻게 되어가고 있고 또 무엇이 문제일까요?

*용적률
건물의 부피를 나타내는 개념이에요. 부피가 크면 클수록 한 건물 안에 집(세대)을 더 많이 지을 수 있지만, 부피가 너무 크면 건물이 뚱뚱해져 보기에 좋지 않고 건물과 건물 사이 거리가 너무 가까워져 버립니다. 일정한 면적 안에 집이 늘어날수록 인구 밀도도 높아지고요. 그래서 도시를 일정한 구역으로 나눠 용적률에 200%, 300% 이렇게 상한선을 두고 있어요. 아파트 용적률은 보통 150~250%인데, 1기 신도시는 500%도 허용하겠다고 했으니 부피가 지금보다 몇 배는 커질 수 있는 거예요.

정부가 윤석열 대통령 공약인 1기 신도시 재건축 관련 특별법안을 발표했는데, 정작 1기 신도시가 있는 지역의 자치단체장들이 반발하고 있어요.

시장님, 감당하실 수 있겠습니까?

1기 신도시의 시장들은 지난 2월9일 원희룡 국토교통부 장관을 만나서 특별법안에 대한 불만을 쏟아냈어요. 그 만남을 취재한 류인하 기자의 말은 이렇습니다.

“현장에서 느낀 건요, ‘특별법안을 만든 건 너무 좋은데, 이거 우리(시장들)한테만 다 맡겨놓겠다는 거 아니냐, 정부가 좀 더 세부적이고 촘촘한 방안을 주면 좋겠는데’, 이런 거였어요.”

한마디로 정부가 시장들에게 책임을 떠넘겼다는 거예요. 왜 그렇게 생각할까요? 그건 수많은 아파트 단지의 재건축 순서를 정하는 일 때문입니다.

분당, 일산에만 각각 136개, 134개 단지가 있어요. 1기 신도시 전체 단지는 414개입니다. 1기 신도시를 5~6년 만에 뚝딱 지었기 때문에 단지들의 건설 시기가 크게 차이나지 않아요.

너도나도 먼저 재건축하고 싶어할 텐데, 이거 한국식대로 나이순으로 줄 세우기도 애매한 거예요. 류인하 기자의 설명을 더 들어볼게요.

“특별법안을 보면 각 시장들이 특별정비구역(재건축구역)을 지정할 수 있도록 권한을 줬어요. 민원은 자연스럽게 시장에게 들어올 수밖에 없는 거예요. A단지를 지정했더니 바로 옆에 붙은 단지가 ‘왜 얘네가 먼저야? 우리랑 뭐가 다른데?’ 이렇게 소송을 낼 수도 있고요. 그래서 시장들의 바람은 ‘정부가 특별정비구역을 지정하는 요건을 좀 더 자세하게 만들어서 우리가 욕 좀 덜 먹게 해달라’ 그런 게 아닐까 싶습니다.”

그리고 시장들도 딱히 할 말이 많은 상황 같지는 않아요. 선거에서는 다 재건축 공약을 이용해 표를 모아놓고, 막상 감당할 수 없는 숙제를 받아드니 막막한 걸까요?

자, 여기까지가 1기 신도시 내부 사정입니다. 이제부터는 이 문제가 왜 1기 신도시만의 문제가 아닌지 살펴볼게요.

1기 신도시를 재건축하면 당장 수백개 단지 중 어느 단지부터 시작하는지가 중요한 쟁점이에요. 이번 특별법안으로는 그 순서까지 분명하게 정할 수 없어서 자치단체장들이 신도시 내 경쟁 과열을 걱정하고 있어요.

1. 전월세난이 몰려온다

시장들은 ‘이주대책’도 걱정하고 있어요. 이게 바로 1기 신도시 밖으로 몰아칠 폭풍입니다.

재건축이 시작되면 주민들은 새 집을 지을 때까지 살 집을 찾아야 합니다. 보통 헌 집 철거 후 새 집 완공까지는 4~5년을 잡습니다. 적어도 전세 ‘2+2(년)’을 다 살아야 하는 거예요.

신도시엔 단지가 워낙 많아 재건축이 동시다발 진행될 가능성이 커요. 주변 지역으로 전월세를 찾는 사람들이 쏟아질 거예요. 또, 이번 특별법안에 해당되는 지역이 1기 신도시뿐만은 아닙니다. 정부는 서울, 광명, 수원, 인천, 원주, 강릉, 김해, 광주, 대구, 대전, 부산, 여수, 목포, 전주, 청주 등 44곳 택지에도 이 법안을 적용하기로 했어요.

그래픽=김규연 디자이너

비슷한 광경을 이미 본 적 있습니다. 서울에서 2010년을 전후해 전세를 찾기 힘들었던 것, 기억하시나요? 그때는 ‘뉴타운’ 바람이 불 때였어요. 서울 면적의 약 4%가 뉴타운으로 지정됐다는 통계가 나오기도 했습니다. 재개발 때문에 새로 살 집을 구하는 사람들이 늘어났던 게 전월세난 발생에 일조했던 거예요.

그래서 시장들은 원희룡 국토부 장관에게 “정비사업이 진행되는 동안 나가 있어야 할 입주자 전세 수요를 어떻게 감당할 것인지 큰 틀에서 고민해야 한다”라고 건의했습니다.

아예 그린벨트(개발제한구역)를 개발해 이주단지로 활용하자는 주장도 나와요. 좀 이상하지 않나요? 그럼 재건축이 끝나 새 집에 들어갈 수 있게 되면, 녹지를 파괴하고 지은 이주단지는 어떻게 되는 건가요? ‘윗돌 빼서 아랫돌 괸다’는 말이 떠오릅니다.

게다가 그린벨트는 녹지를 보전하기 위해 법이 규정한 공동의 자산입니다. 이를 일단 임시방편으로 쓰고 보자는 게 옳은 행정일까요? 류인하 기자는 이게 얼마나 쉽지 않은 문제인지 이렇게 설명합니다.

“1년에 1000가구 1개 단지만 재건축해도 4인 가구 기준 약 4000명이 이주할 수 있는 곳을 조성해야 해요. 이주단지 수용량에 한계가 있을 수밖에 없어요. 초중고 학령기 자녀가 있으면 이주단지에 학교도 있어야 하는 등 선제적으로 해결해야 할 조건들이 너무 많아요. 그래서 문재인 정부가 3기 신도시를 추진하면서 여기를 1기 신도시 이주단지로 활용하는 방안을 이야기했던 것이고요. 그린벨트를 밀어버리는 것도 단순한 일이 아니에요. 환경부 등 관계부처 평가를 받아야 하므로 일사천리로 진행되기는 어려울 것 같아요.”

2. 신도시 폐기물, 누가 먹나요?

신도시 밖으로 몰아칠 폭풍, 또 있습니다. 이번엔 건설 쓰레기입니다.

아파트 같은 건물을 짓고 부술 때 나오는 쓰레기(폐기물), 어마어마합니다. 2021년 전국에서 발생한 폐기물은 1억9738만톤이었는데요, 이 중 건설폐기물은 8381만톤(42.5%)을 차지했어요. 생활 쓰레기, 즉 생활폐기물 1675만톤(8.5%)보다 훨씬 많아요.

앞서 언급했다시피 1기 신도시엔 414개 단지가 있습니다. 경기도가 계산해 봤더니 1기 신도시 재건축 후 발생할 폐기물은 5600만톤이라고 해요. 2021년 경기도에서 발생한 건설폐기물이 2265만톤. 1기 신도시에서만 그 2.5배에 달하는 폐기물이 쏟아지는 거예요.

건설폐기물의 98~99%는 재활용됩니다. 하지만 나머지 1~2%인 50만~60만톤을 매립하는 데도 부담이 커요. 인천 서구의 수도권매립지에 2021년 매립된 건설폐기물 65만톤에 근접하는 양이거든요.

문제는 이미 수도권 폐기물을 처리하는 데 혼란이 벌어지고 있다는 점이에요. 수도권매립지는 2022년부터 이미 해체, 가공하지 않은 건설폐기물은 받지 않고 있어요. 2025년 8월부터는 아예 건설폐기물을 들이지 않는다는 방침을 세웠습니다. 재활용 건설폐기물도 사실상 매립할 곳이 끊임없이 필요해요. 절반 정도는 건설 공사 시 땅을 메워야 하는 곳에 쓰이고, 약 10% 정도는 현장에 바로 쓰이지 않고 보관할 장소가 필요하거든요.

이런 상황에서 1기 신도시발 대량 발생이 예상되는 겁니다. 건설 폐기물 문제는 앞으로 더 커질 가능성도 있어요.

심상정 의원은 지난해 국회 국정감사에서 이 문제를 제기했어요. 그때 이 문제를 함께 연구한 최경호 주거중립성연구소 수처작주 소장은 “노태우 정부 당시 건설한 1기 신도시 30만호 등 주택 200만호가 이제 10년 안에 노후주택으로 돌아봐야 할 집들이 된다”며 “전체 물량을 다 염두에 두고 철거를 최소화하거나 재활용을 확대하는 접근법이 필요하다”고 조언했어요.

3. 용적률 게임과 치트키

사실 이 특별법에는 근본적 문제도 있어요. 윤석열 대통령의 대선공약집을 보면 특별법이 필요한 이유를 이렇게 설명해요.

“1기 신도시의 경우 평균 용적률 169~226%로 고밀 고층 아파트가 많아 노후 단독주택과 저층 공동주택을 대상으로 하는 기존 재정비 원칙을 적용하기 어려움.”

이 공약은 어찌 보면 ‘게임의 룰을 깨겠다’는 선언이나 다름없습니다. 재개발, 재건축 등 재정비 사업은 원래 ‘도시 및 주거환경정비법’ 같은 법에 따라 진행됩니다. 위에서 말한 ‘기존 재정비 원칙’이죠. 그런데 1기 신도시에는 이 원칙을 적용하면 안 된다는 거예요. 왜요?

자, 이제부터는 ‘용적률 게임’의 세계를 탐방해야 합니다.

규칙은 단순합니다. 재건축은 무조건 덩치(용적률)를 키워야 이기는 게임이에요. 헌 집을 부수고 새 집을 짓는 일엔 돈이 듭니다. 그 돈은 집 소유주가 내야 하죠. 하지만 1000세대 용적률 200% 단지가 있는데, 용적률을 300%로 키워 1500세대 단지로 만들었다고 가정해 봐요. 500세대가 늘었으니 그만큼 분양대금이 더 들어옵니다. 그럼 원래 살던 1000세대가 대야 할 새 집 건설비가 그만큼 줄어들어요.

하지만 용적률은 무한정 키울 수 없어요. 땅 크기는 같은데 아파트의 덩치만 키우면 인구 밀도가 지나치게 높아지니, 입지 등 특성을 감안해 법에 한도를 정했습니다. 1종 일반주거지역은 200% 이하, 2종 일반주거지역은 250% 이하, 3종 일반주거지역은 300% 이하, 이렇게요.

그래서 재개발·재건축을 할 때 1종은 2종, 2종은 3종이 되려고 온갖 애를 씁니다. 아니면 같은 종 안에서 남은 용적률이라도 남김없이 찾아 먹으려고 하죠. 행정당국은 이걸 그냥 허가하는 게 아니라, 분양주택을 좀 줄이고 대신 임대주택을 늘리거나 학교 건설비를 분담하는 등 ‘공공기여’를 고려해서 결정해요. 치열한 용적률 게임이 펼쳐지는 이유입니다.

하지만 1기 신도시에선 이 게임이 불가능하다는 거예요. 처음 신도시를 만들 때부터 용적률이 작지 않았기 때문에 더 늘려줄 여지가 없다는 겁니다.

분당에서 1, 2, 3종별로 용적률 상한선에서 현재 평균 용적률을 빼면, 1종은 2.5%, 2종은 2.4%, 3종은 1.6%가 남는다고 해요. 용적률을 대폭 키우고 싶으면 일제히 한 종씩 ‘점프’해야 하는 상황이에요. 정부는 이걸 특별법을 만들어 공공기여 같은 조건을 깐깐하게 따지지 않고 해주겠다는 거고요. 국토부는 “과도한 공공기여로 사업성이 떨어지는 경우가 없도록 하겠다”라고 했어요.

결국 1기 신도시는 용적률 게임에서 치트키(게임을 쉽게 할 수 있는 명령어)를 거머쥐었습니다.

그래픽=김규연 디자이너

4. 인구 감소 시대의 재건축

치트키 문제까지 가지 않아도 용적률 게임, 그 자체를 따져봐야 한다는 목소리도 있습니다.

1기 신도시 재건축을 두고 공약 파기 논란이 분분할 때, 원희룡 장관은 기자들에게 이렇게 토로한 적이 있다고 해요. “우리가 재건축하지 말라고 했습니까? 하려면 지금도 할 수 있는데 사업성 때문에 못한 거 아닙니까?”

그렇습니다. 구태여 용적률을 더 키우지 않아도 재건축은 할 수 있어요. 용적률 200% 단지를 똑같이 200% 단지로, 1000세대 단지를 똑같이 1000세대 단지로 다시 짓는 거예요. 이걸 보통 ‘1 대 1(1 : 1)’ 재건축이라고 부릅니다.

용적률 게임의 세계에서는 꿈같은 이야기입니다. 재건축을 바라는 주민으로선 자기 돈이 더 많이 들어가서(=사업성이 없어서) 싫을 거예요. 하지만 이제는 ‘내 돈 들이는 재건축’, 1 대 1 재건축의 시대를 차차 준비해야 할지도 모릅니다. 그건 우리가 인구가 더 이상 전처럼 폭발적으로 늘지 않는 시대에 살고 있기 때문이에요.

오히려 최근 서울 인구는 줄어서 이제 ‘1000만 서울’이란 말도 쓸 수 없게 됐어요. 고속성장 시대의 여흥을 누렸던 1990년대엔 1기 신도시 30만 가구에 들어가기 위한 경쟁이 치열했어요. 아직 수도권 인구 집중 현상이 여전하니 재건축을 해 2030년쯤 40만 가구로 만들어도 ‘완판’은 가능할지도 모릅니다.

하지만 그 아파트가 다시 낡아 또 재건축해야 하는 2050~2060년쯤엔 어떻게 될까요? 그때도 우리가 2종, 3종을 넘어 4종, 5종을 만들어서라도 용적률을 늘려달라고 할지 의문입니다.

1기 신도시 재건축은 과거의 영광을 그대로 답습하는 미래가 아니라, 저성장과 인구 감소 시대에 적응하는 미래를 준비해야 하지 않을까요?

약 30만 가구가 사는 1기 신도시 재건축이 시작되면 주변 지역으로 이사하는 사람들이 급증하면서 과거 뉴타운 열풍 때와 같은 전월세난이 재현될 수 있어요.

1기 신도시 건설폐기물은 경기도 한 해 건설페기물 발생량의 2.5배에 달할텐데, 단기간에 이 정도 폐기물이 쏟아지면 처리가 곤란할 수 있습니다.

이른바 '1기 신도시 특별법'이 기존 재건축 관련 법체계를 뛰어넘는 인센티브를 1기 신도시에만 부여한다는 점도 논쟁적입니다.

오히려 인구 감소가 진행 중인 만큼 지금부터는 용적률을 무조건 키우는 재건축은 지양해야 한다는 지적도 있어요.

☑️ 정부가 공약 파기 논란 등 우여곡절을 겪은 끝에 1기 신도시 재건축 특별법안을 발표했는데, 1기 신도시가 있는 지역의 단체장들이 수백개 단지의 재건축 순서를 정하는 숙제를 떠안게 됐다며 반발하고 있어요.

☑️ 더 큰 문제는 1기 신도시 밖에 미칠 영향입니다. 한꺼번에 여러 단지 재건축이 진행되면 수많은 사람들이 주변으로 이사하면서 전월세난이 일어날 수 있어요. 헌 아파트를 부수고 새 아파트를 지을 때 발생하는 폐기물 처리 방안도 필요합니다.

☑️ 1기 신도시 입주가 시작된 1990년대 초만 해도 경제가 성장하며 인구가 늘었지만, 1기 신도시 재건축은 저성장, 인구 감소라는 전혀 다른 조건을 마주하고 있어요. 용적률을 무조건 키우고 보는 방식의 재건축이 유효할지 고민해야 합니다.

공사장에 사는 생명들

집 주변을 오가다 보면 늘 같은 길고양이를 만나게 됩니다. 고양이가 자신의 영역을 확보하고 사는 '영역 동물'이기 때문이에요. 1기 신도시에는 30여년 동안 얼마나 많은 영역이 생겨났을까요. 사람은 떠나고 잔해만 무성한 한 재개발 현장에서 살아가는 고양이들을 카메라에 담았습니다.

아파트를 찍는 공학도

재건축을 앞둔 아파트 사진을 찍는 최종언씨의 이야기입니다. 최씨는 아파트들도 자세히 보면 다 다르다고 말합니다. 창문, 계단, 모서리… 무엇보다 아파트에 쌓인 서로 다른 시간이 서로 다른 풍경을 만들어 냅니다. 3년 전 인터뷰 기사인데, 최씨의 트위터를 보니 지금도 아파트를 찍으시네요.

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구독자님의 이야기

📬 "재건축보다는 지방으로 이전하여 분산하는 정책을 고민해야 하는 시점을 검토하고, 서울·경기의 가격이라면 지방에는 더 많은 효과를 만들 수 있을 것으로 예상됩니다. 지방에 허브를 만들어서 이전하는 방안으로 하면 좋겠습니다."(평화바람님)

📝 아시다시피 저희는 매주 금요일 '점선면Lite'에 그 다음주 수요일 '점선면' 주제를 미리 소개하고 독자님의 의견을 구하고 있어요. 지난주엔 1기 신도시 주제를 예고하면서 '재건축할 때 가장 우려되는 점'으로 집값·전월세 상승, 토건업계 폭리, 수도권 인구 집중 심화, 교통 등 인프라 부족, 건설폐기물 처리 등 5가지를 보기로 드렸어요. 마침 오늘 저희 레터에서 다루지 않은 '수도권 인구 집중 심화'를 평화바람님이 콕 짚어주셨네요!

지난 대통령선거부터 1기 신도시 이슈가 국토 분야의 핵심 의제가 되었습니다. 정치는 결국 자원을 적절하게 배분하는 문제인데, 지금은 정치력과 행정력을 1기 신도시에 많이 소모하는 것 같아요. 평화바람님이 걱정하시는 균형발전 등 이슈는 자연히 뒤로 밀려난 느낌이 들 수밖에 없습니다. 균형발전 문제에 관심이 많으시다면, 혹시 이미 읽으셨을 수도 있지만, 경향신문 기획 <절반의 한국>(2021년 10월)을 살짝 추천해 봅니다.